叶兴庆 促进我国农业支持政策转型的总体思路——从增产导向到竞争力导向
【摘要】文 | 叶兴庆 （国务院发展研究中心农村经济研究部部长）
（一）消除市场扭曲，提高价格竞争力
我国主要农产品价格倒挂的拐点之所以提早到来，与最低收购价和临时收储价持续提高顶托国内市场价持续上涨有很大关系。构建竞争力导向农业支持政策体系，首先要尽快从最低收购价和临时收储政策造成的市场扭曲中走出来，重新激发市场机制的活力。应以降低价格扭曲程度、校正资源错配为方向，以坚持市场化改革取向与保护农民利益并重为原则，以符合WTO规则为遵循，分品种施策、渐进式推进。
已经实行市场定价、价补分离的农产品，政策调整的重点在于完善生产者补贴的挂钩办法。棉花和大豆实行目标价格差价补贴、玉米实行“市场化收购+生产者补贴”改革后，国内市场价格明显下降、相对于进口产品的竞争力明显提高，产业链上下游之间的关系得到理顺、加工业实现良性发展，这是改革成功之处。但是，生产者补贴与当期面积（大豆和玉米）或产量（棉花）挂钩的操作办法，不仅行政成本高，而且不利于发挥市场价格信号对农业生产结构调整的引导作用，补贴力度还要受“黄箱”上限值的约束。应把握好维护生产者既得利益、保护现有产能、促进农业结构调整、实现国内外价格并轨和WTO合规性等多重目标的平衡，在诸多目标不兼容时应有所取舍，追求主目标，放弃辅目标。我们认为，在恢复市场定价的同时对生产者实行补贴，出发点在于防止生产者收入出现断崖式下降、为他们按市场需求自主决定种植结构提供一个过渡期，不能赋予生产者补贴“保产量”的功能。也就是说，价补分离后的生产者补贴，其功能应定位于“保收入、调结构”。相应地，棉花和大豆目标价格差价补贴、玉米生产者补贴，应调整为按基期交售量或面积补给生产者，实现与当期生产脱钩，由“黄箱”转为“蓝箱”。
继续保留最低收购价政策模式的农产品，政策调整的重点在于重新确定最低收购价的定价原则。稻谷和小麦是基本口粮，有必要在尽可能长的时期内保留最低收购价政策模式。但要防止定价过高造成非常态措施常态化，避免出现“三量齐增”。同时，要为未来留足政策空间，延缓价格倒挂的扩展速度，把按价差乘托市收购量计算的补贴力度控制在产品产值的8.5%以内，尽可能延长配额外65%关税的有效防护期。为此，应调整“成本+基本收益”的定价原则，最低收购价只能覆盖成本；改进成本核算方法，避免高估人工成本和土地成本。
（二）扩大经营规模，提高基础竞争力
我国农业竞争力下降，直接表现是价格倒挂、贸易逆差扩大，背后原因是成本倒挂。而成本倒挂的根本原因，是在人多地少的资源禀赋下，当工业化城镇化发展到一定程度后，农业用工工资水平低、农业生产消耗的物质费用少的比较优势，不足以对冲经营规模小、劳动生产率低的比较劣势。尽管农业生产特别是土地密集型大宗农产品生产高度依赖土地和水资源条件，我国人多地少水缺的资源禀赋决定了农业生产成本从而农产品价格倒挂具有客观必然性，但通过扩大经营规模降低农业生产成本的潜力仍然较大。尽管资源禀赋决定了我国农业经营规模特别是土地经营规模不可能达到新大陆国家甚至欧洲国家的数量级，但对促进土地流转集中、发挥适度规模经营在现代农业建设中的引领作用的必要性、紧迫性、可行性要有足够认识。这是应对城乡人口结构变化和农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的必然要求，也是控制农产品人工成本过快上涨、增强我国农业基础竞争力的根本出路。
扩大农业经营规模，应由易到难，循序渐进：一是促进农户承包地集中连片。刚开始实行家庭联产承包责任制时，大多数地方将承包地按远近、好坏、水旱进行“肥瘦搭配”，造成农户承包地高度分散。在开展第二轮承包时，大多数地方并没有解决好这个问题。据统计，尽管目前全国户均耕地承包面积仅7.5亩，但户均达到5.7块。这不仅造成耕作不便，而且过多的田埂造成土地资源浪费。应总结推广湖北省沙洋县的“按户连片耕种”、安徽省怀远县的“一户一块田”经验，通过完善承包关系解决承包地块细碎化问题。有条件的地方，也可实行“确权确股不确地”“确权确利不确地”，由村组集体统一经营或统一发包给新型经营主体。二是提倡地租隐形化的土地流转方式。靠租赁实现土地规模经营，不仅使地租成本显性化，而且令租地经营者不得不支付越来越高的地租费用。地租率过高是我国农业制度成本高的突出表现，这个问题应引起高度关注，控制、乃至降低地租已迫在眉睫。与转包、出租相比，通过股份合作、托管等方式实现的规模经营，流转双方不必就土地租金讨价还价，尽管存在土地机会成本问题，但可避免人为抬高地租；不必事先支付租金，有利于降低农业生产经营的资金压力。应更多地通过这样的方式实现土地规模经营。三是发展家庭农场和现代农业公司。完善“三权分置”办法，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期，令其放心地对土地进行长期投资。把握好维护承包户既得利益与促进农业规模经营的平衡，不宜过分强调承包权的权能。“大地主、小佃农”固然不利于农业生产力的发展，“小地主、大佃农”同样不利于现代农业建设。应拓宽承包权市场化退出的通道，可考虑设立农村土地收储机构，收购全家外出农户的承包地、宅基地，经过整治、重划后成规模地出租或出让，资金来自政策性银行的长期贷款或发行土地整治债券。
在我国这种资源禀赋下，挖掘规模效应的另一条途径，是发展农业作业外包市场。比如，发展农机专业户、农机合作社，为其他普通农户乃至家庭农场、土地股份合作社等新型经营主体提供耕、种、收、烘干等作业服务，可以大幅度提高农机装备的利用率；发展农作物病虫害专业化机械化统防统治，可以提高防治效果、实现农药减量。但要注意的是，虽然推进服务规模化有必要、有潜力，却不能替代土地的流转集中和经营规模的扩大，不能成为拖延土地流转集中的理由。
（三）加强一般服务，提高政策竞争力
在削减价格支持、让市场机制发挥更大作用的国际潮流下，发达国家增强农业竞争力的普遍做法，是加强对农业一般服务的支持。一般服务中的大部分措施，有降低农业生产者成本开支的溢出效应。例如，政府出资改良土壤、兴修水利、创新科技、培训技术，可以使农业生产者在同等支出下获得更大产出或以更少支出获得同等产出，从而相应降低单位产品成本。这个领域的竞争，实质上是农业政策和国家财力的竞争。