叶兴庆 促进我国农业支持政策转型的总体思路——从增产导向到竞争力导向
【摘要】文 | 叶兴庆 （国务院发展研究中心农村经济研究部部长）
二、以增产为导向的农业支持政策转型的必要性和必然性
增产导向的农业支持政策促进了我国粮食等大宗农产品生产发展，也促进了农民收入持续增加。2004-2015年的12年间，我国农林牧渔业增加值年均增长4.6%，粮食产量年均增长3.1%，农民人均纯收入年均增长8.8%，均高于此前25年的平均增速。问题在于，这套政策体系起作用的现实基础发生了变化，我国农业面临的主要矛盾也发生了变化。
（一）“三量齐增”使增产导向政策失去现实针对性
实施增产导向政策的历史背景，是主要农产品产不足需、价格上涨。随着农业生产发展和供给状况改善，这一政策背景逐渐发生改变。以玉米为例，实行临时收储政策后，生产量从2007年的15230万吨增加到2015年的22463万吨，增长了47%；同期，玉米及其主要替代品的进口量从101.7万吨增长到3126万吨，增长了近30倍。生产量和进口量的增长，超过同期消费量的增长，最终导致库存量增长。生产量、进口量、库存量“三量齐增”的尴尬局面，从2012年以后变得越来越明显。2012~2015年，玉米临储收购量连续4年大幅度增长。入库多、出库少，导致临储库存总量不断增加。面对“三量齐增”，增产导向政策逐步丧失其现实针对性和必要性。棉花、食糖、油菜籽等产品也存在类似情形。
（二）“天花板效应”使增产导向政策失去操作空间
提高最低收购价和临时收储价，是增产导向政策的支柱，也是见效最为明显的政策工具。但在主要农产品价格倒挂的情形下，即国内市场价超过进口到岸税后价、进口农产品具有价格竞争力的情形下，继续提高国家收储价意味着国家收储的农产品只能进入仓库、进口农产品大量挤占国内市场。2011年4月和10月，食糖和棉花先后迎来价格倒挂的拐点；2013年6月和7月，小麦和大米、玉米先后迎来价格倒挂的拐点。在国内外市场深度融合的大背景下，拐点到来之后，进口价格成为国内价格上涨的“天花板”：继续提价导致价差扩大，价差扩大导致进口增加，进口增加导致国家收储增加和库存严重积压，库存积压导致亏损增加、财政负担加重，财政负担加重导致反对提价、实行市场化改革的呼声加大。2014年开始实行大豆和棉花目标价格补贴试点、改革食糖和油菜籽托市办法，2016年开始实行玉米“市场定价、价补分离”改革，正是这套逻辑的必然产物。
对于“天花板效应”，有两个问题需要深入辨析和理性判断：
第一，价格倒挂是否可能出现反转？有观点认为，我国农产品之所以出现价格倒挂，主要是受农业之外的周期性和短期因素影响。例如，国际市场石油价格下降，导致国外玉米、油菜籽、棕榈油、甘蔗等农产品的能源化利用需求下降；国际海运市场萧条，导致农产品海运费大幅度下降；人民币升值，导致进口农产品相对便宜。在这些因素的作用下，农产品进口价格出现下降。与此同时，受托市收购价格提高的支撑，国内市场价格保持稳定上涨。一降一升，加速了价格倒挂拐点的到来。这些因素存在较大不确定性，今后可能发生反向变化，价格倒挂现象会随之消失。这里认为，近年来出现的主要农产品价格倒挂，的确与农业之外的周期性和短期因素有关，但更深层次的原因，是随着我国工业化城镇化程度的提高，资源禀赋决定的农业生产成本上涨。2001年至2015年，我国稻谷、小麦和玉米三大谷物平均，单位产品总成本年均上涨6.4%，其中，人工成本和土地分别年均上涨7.2%和10.2 %，人工成本和土地成本占比分别从37%、12%上升到41%、20%。受人工成本和土地成本上涨推动，我国主要土地密集型农产品单位产品总成本已先后超过美国。2015年，我国主要土地密集型农产品单位产品总成本比美国高33%至123%，其中，单位产品人工成本比美国高528%至2156%，单位产品土地成本比美国高26%至214%。我国工业化城镇化进程尚未完成，人工成本和土地成本仍处于上升通道。受此影响，由成本倒挂决定的价格倒挂，将是一种常态。
第二，稻谷和小麦最低收购价还有多大提升空间？目前同时实行关税配额管理和国家托市收购的品种只剩下稻谷和小麦。按配额内1%关税税率计算，大米和小麦进口到岸税后价格低于国内同品质产品的市场价格，已处于价格倒挂状态。按配额外65%关税税率计算，这两个产品尚未出现价格倒挂，仍有提价的空间。问题在于，这个空间还能使用多久？我国小麦主要进口来源地澳大利亚、美国和加拿大土地资源丰富、劳动生产率高、农业生产成本变化不大，而我国尽管土地经营规模在逐步扩大，但农业生产成本仍处于上升通道，由资源禀赋差异决定的小麦生产成本差异将继续扩大。我国大米主要进口来源地越南、泰国、巴基斯坦虽然也具有人多地少的资源禀赋、农业生产成本也处于上升通道，但工业化城镇化程度比我国低，只要我国的工业化城镇化速度继续比他们快，农业生产的人工和土地成本提升速度就将比他们快，我国稻谷生产成本的上涨速度就会快于他们。随着生产成本差异的扩大，价格倒挂的幅度也将扩大，直至超过配额外关税税率，最终将使稻谷和小麦翻越65%的关税高墙而进入我国。这个时间节点终归要到来。我们应尽可能把这个时间节点到来的日期往后推迟，为促进农业转型升级和竞争力提高争取时间。这意味着，即便稻谷和小麦最低收购价还有提价空间，也不应快速用完。
（三）贸易争端频发给我国增产导向政策带来压力
2001年加入WTO时，为给我国农业未来发展留出空间，我国就农业支持保护政策与各成员国达成协议。最为核心的是两条：可以采取适度的扭曲生产或贸易的支持措施，非特定产品“黄箱”补贴力度不超过农业总产值的8.5%，特定产品“黄箱”补贴力度不超过该产品产值的8.5%；可以对小麦、大米、玉米、棉花、食糖等产品实行关税配额管理，配额内实行低关税、配额外实行高关税，对一定比例的配额实行国营贸易。随着2004年以后增产导向政策力度的逐年加大，良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等支付性补贴金额越来越大，粮食最低收购价和重要农产品临时收储价越来越高，“黄箱”补贴的剩余空间不断收窄。
2016年以来，美国就中国对小麦、大米、玉米等农产品实施的关税配额管理措施提起世贸组织争端解决机制下的磋商请求，指称中国政府对上述农产品的关税配额管理措施不符合中国加入世贸组织承诺和《1994 年关税及贸易总协定》的有关规定。我方可以根据相关承诺和规则据理力争，以保障国内农业产业安全和农民生计，但很难继续通过加大“黄箱”措施力度和收紧市场准入以促进增产。应对贸易争端的过程，一定程度上也是我国农业政策从增产导向向竞争力导向转型的过程。