叶兴庆 促进我国农业支持政策转型的总体思路——从增产导向到竞争力导向
【摘要】文 | 叶兴庆 （国务院发展研究中心农村经济研究部部长）
（四）发达国家农业支持政策结构性改革给我国增产导向政策带来压力
2004年以来我国实行的一些增产导向的农业政策，如价格支持、投入品补贴等，在发达国家也曾实行过。但1994年结束的关贸总协定乌拉圭回合谈判，首次把农产品纳入贸易自由化轨道，各成员国作出了削减农业补贴和农产品关税的承诺。在2001年启动的世贸组织多哈回合谈判中，农业补贴和农产品关税削减再次成为关键议题。受此影响，上世纪90年代中期以来，发达国家普遍对此前实行了多年的农业支持保护政策进行结构性改革。总的趋势是逐步削减扭曲生产和贸易的市场价格支持，转向与市场价格和当期生产脱钩的其他支持，新的支持政策更加强调农民收入、风险管理、环境外部性和创新问题。
根据OECD发布的各国农业政策监测与评估报告，发达国家农业支持保护政策的结构性改革具有以下特征：一是逐步削减农业支持总体水平。以农业支持相当于国内生产总值百分比和农业生产者支持相当于农业产值百分比来衡量，发达国家的农业支持总水平在逐步下降。二是大幅度削减生产者支持、特别是市场价格支持力度。生产者支持相当于农业产值的比重普遍在下降，新西兰甚至已经下降到仅占0.7%。在农业生产者支持中，市场价格支持曾占举足轻重的地位。市场支持价格长期高于市场均衡价格，造成严重的生产过剩，加重了纳税人负担；国内农产品价格高于国际市场价格，加重了消费者负担。乌拉圭回合谈判结束后，发达国家普遍削减了市场价格支持力度。不仅欧盟、美国如此，日本、韩国也有所削减，澳大利亚甚至取消了所有市场价格支持。三是注重加强一般公共服务。包括农业科技创新和推广、检验检疫和控制、基础设施建设和维护、公共储备等在内的一般公共服务，越来越成为发达国家支持农业的重要方式。四是注重提升农业可持续发展能力。在新的农业支持政策中，以资源节约和环境保护为导向的政策所占地位明显提高。进入21世纪后，欧盟农业政策目标从生产支持转向了对食品安全、农业竞争力和可持续发展以及农村社会发展的支持。欧盟大部分生产者支持已与当期生产脱钩，超过30%的政策支持以环境保护为目标。五是注重支持政策的平缓转型。对农业支持保护政策进行结构性改革，更多地引入市场机制，既会触动农民的既得利益，又将使农民更加直接地面对市场风险。为缓解农业支持保护政策调整对农民收入的冲击，发达国家加大了农业风险管理政策力度。美国在2008年农业法案中调低了最低保护价（即无追索权贷款的贷款率），同时引入了营销贷款、目标价格差额补贴、生产灵活性固定补贴、反周期补贴，还加强了农业信贷和保险服务，以期为农业生产建立多重风险防线。在2014年农业法案中新设立了价格损失保险计划和农业风险保障计划，以替代直接支付、反周期补贴和平均作物收入选择补贴，这意味着更加积极地利用市场化服务来提升政策支持的效率和降低对市场运行的干扰。
发达国家农业支持政策结构性改革给我们的最大启示是，资源禀赋不利、工业化程度提高再也难以成为维持或加高扭曲生产或贸易的农业支持政策的依据。在我国农业政策研究界，流行着“对农业实行支持保护是发达国家普遍做法”“工业化发展到一定阶段后势必要加大农业支持保护”等观点。2004年以来我国实行的部分农业支持保护政策深受这些观点的影响。的确，在乌拉圭回合谈判之前，农业长期游离于多边贸易规则约束之外，发达国家对农业的支持保护完全取决于其国内政治经济因素，各自的农业支持保护政策都较“任性”，美国如此，欧盟如此，日本、韩国更为突出。但乌拉圭回合谈判结束之后，特别是WTO《农业协定》达成之后，无论资源禀赋如何、工业化处于何种阶段，各国的农业支持保护政策开始受到约束。近20年来，资源禀赋优越、农业主导产业竞争力强的澳大利亚和新西兰，农业支持政策对生产和贸易的扭曲程度最低，市场化程度最高；资源禀赋较好、农业具有较强竞争力的美国和欧盟，在削减扭曲生产和贸易的农业支持政策方面迈出较大步伐；资源禀赋不利、农业缺乏竞争力的韩国和日本，也在逐步削减对生产和贸易有扭曲作用的农业支持政策。在受多边贸易规则约束之前，我国工业化程度还很低，国内价格支持水平甚至为负值，而此时的日本、韩国已对农业实行高度支持保护。尽管在加入WTO时我国争取到了一定水平的黄箱政策空间、市场准入措施，为应对未来农业比较优势下降、进口压力加大预留了一定的支持政策空间，但这种空间毕竟有限。从发达国家20年来农业支持政策演变的总体趋势看，我国今后应更多地在一般公共服务、资源环境保护等方面加大农业支持政策力度，更多地发挥市场机制的作用，以提高农业可持续发展能力和市场竞争能力。
三、以竞争力为导向的农业支持政策体系的基本框架
面对农产品价格倒挂、进口压力加大、WTO规则实质性约束几近触发等带来的挑战，近年来中央政策层面已开始把提升农业竞争力作为追求目标。2015年中央“一号文件”指出，“做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来”。2016年中央“一号文件”要求，“持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力”。2017年中央“一号文件”强调，“加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，提高农业综合效益和竞争力”。习近平总书记2016年3月8日在参加十二届全国人大四次会议湖南表团审议时强调，“推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。
这里认为，提高我国农业竞争力应从两个层面发力：一是硬碰硬地拼成本、拼价格。通过消除市场扭曲，把托市品种的国内市场价格降到长期均衡价；通过扩大经营规模、提高劳动生产率，以降低人工成本；通过完善“三权分置”办法，以降低土地成本；通过科技进步，以提高土地产出率和资源利用率。这方面的潜力值得去挖掘，但终归要受人均耕地面积等传统资源禀赋的制约。二是实施差异化战略，拼特色、拼增值，用质量优势对冲成本上升劣势。通过改善品质、树立品牌，提高消费信任溢价；通过休闲观光、生态涵养、文化传承，提高功能溢价；通过产业融合、多次增值，提高产业链整体竞争力。这方面的潜力需要逐步释放，而且受人均耕地面积等传统资源禀赋的制约相对较小。沿着这两个层面构建竞争力导向农业政策体系，其四梁八柱包括以下方面：