叶兴庆 促进我国农业支持政策转型的总体思路——从增产导向到竞争力导向

【摘要】文 | 叶兴庆 （国务院发展研究中心农村经济研究部部长）

三是以增产为导向的农业补贴政策。2004年以来，我国先后实行了一系列直接针对农户的农业补贴政策，包括种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、保费补贴等。种粮农民直接补贴政策从2004年开始试点，是国家财政把原来补贴在粮食流通环节的粮食风险基金拿出一部分，按一定的补贴标准和粮食种植面积等，对种粮农民直接给予补贴，简称“种粮农民直补”，以调动农民种粮积极性，鼓励农民多种粮。良种补贴政策，是国家为了加快优良品种推广步伐，鼓励农民使用优良品种，对农民种植大豆、水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、花生、土豆、青稞等作物和养殖牛、猪、羊等牲畜使用良种予以补贴。起初主要实行农作物良种补贴政策，2005年开始实行奶牛冷冻精液良种补贴政策，2007年开始实行生猪良种和能繁母猪补贴政策，2009年开始实行肉牛和绵羊良种补贴，2010年推进全国畜禽品种改良。农机具购置补贴政策从2004年开始试点实行，是国家为鼓励和支持农民购买使用先进适用的农业机械，加快推进农业机械化进程，提高农业综合生产能力，对农民、农场职工和直接从事农业生产、农副产品加工的农机服务组织购置农机具给予一定的财政补贴政策。农资综合补贴政策从2006年开始试点实行，是实行成品油价格形成机制改革、征收石油特别收益金后，国家为了更好地保护农民利益，适当弥补种粮农民因柴油、化肥等农业生产资料涨价对农民种粮收益的影响，由中央财政安排资金对种粮农民直接给予的补贴，补贴资金按照动态调整制度，每年根据化肥、柴油等农资价格变动，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则确定。农业保险费补贴政策自2007年开始实施，在补贴办法上，对于种植业保险，中央财政对中西部地区补贴40%，对东部地区补贴35%，对新疆生产建设兵团、中央直属垦区、中储粮北方公司、中国农业发展集团公司补贴65%，省级财政至少补贴25%。截至目前，中央财政提供农业保险保费补贴的品种有玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物等15个。

四是以增产为导向的农业投资政策。在2003年第四季度至2004年上半年粮价上涨的背景下，有关方面着手规划未来我国粮食增产目标。经过近4年的酝酿，2008年国家发改委发布了《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》。该纲要明确提出，主产区要进一步提高粮食生产能力，为全国提供主要商品粮源；主销区要稳定现有粮食自给率；产销平衡区要继续确保本地区粮食产需基本平衡，有条件的地方应逐步恢复和提高粮食生产能力。核心产区、后备产区等粮食增产潜力较大的地区要抓紧研究增加本地区粮食生产的规划和措施。各类支持农业和粮油生产的投入，突出向粮食主产区、产粮大县、油料生产大县和基本农田保护重点地区倾斜。2009年，国务院办公厅印发《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009～2020年）》。该规划提出，要围绕粮食增产目标，统筹规划粮食主产区、主销区和产销平衡区的粮食生产能力建设，统一规划重点片区建设内容，同步实施各类建设项目；进一步调整财政支出、固定资产投资和信贷投放结构，不断加大各级财政支持粮食综合生产能力建设的力度，现有涉农投资也要向粮食产能建设项目倾斜。

五是以增产为导向的地方政府激励政策。虽然农业生产决策权掌握在农民手中，但地方政府在基础设施建设、农业技术推广、乃至生产动员方面仍掌握着一定的资源和影响力。中央政府通过财政奖励促使地方政府“重农抓粮”，也是一种增产措施。2005年中央财政出台了产粮大县奖励政策。为鼓励地方多产粮、多调粮，中央财政依据粮食商品量、产量、播种面积各占50%、25%、25%的权重，结合地区财力因素，将奖励资金直接“测算到县、拨付到县”。对粮食产量或商品量分别位于全国前100位的超级大县，中央财政予以重点奖励；超级产粮大县实行粮食生产“谁滑坡、谁退出，谁增产、谁进入”的动态调整制度。自2008年起，在产粮大县奖励政策框架内，增加了产油大县奖励，由省级人民政府按照“突出重点品种、奖励重点县(市)”的原则确定奖励条件。从2007年开始，实行生猪大县奖励政策，以调动地方发展生猪产业的积极性，奖励资金按照“引导生产、多调多奖、直拨到县、专项使用”的原则，依据生猪调出量、出栏量和存栏量权重分别为50%、25%、25%进行测算。

除此之外，开展粮棉油糖高产创建活动，停止开展新的退耕还林，在缺水地区鼓励打井抗旱、不惜超采地下水以确保粮食丰收，实行投入品补贴政策、鼓励农民多投入多产出，在新品种培育和审定中把产量性状指标放在突出位置，都是增产导向农业支持政策体系的组成部分。

（三）以增产为导向的农业支持政策体系的基本特征

第一，价格上涨是出台增产政策的直接诱因。在我国居民消费价格指数中，食品价格权重较高，粮食和食品价格的大幅上涨构成居民消费价格指数上涨的主要贡献因素。应对通胀压力，很自然地要把加强农业、促进增产放在优先位置。2003年第4季度至2004年底、2007年第4季度至2008年第3季度、2010年第1季度至2011年第1季度，连续三轮粮食和食品价格上涨，推动农业增产政策排浪式地出台。

第二，路径依赖不断强化。在这轮持续十多年的农业增产周期中，每一个以增产为导向的政策工具出台后，其力度都会不断加大。特别是为了发出明确的增产信号，最低收购价、临时收储价、各种补贴习惯性地提高，以至于价格倒挂拐点出现后的2013、2014年，稻谷和小麦的最低收购价还在连续提高。不断提高托市收购价格水平、以至于高于市场长期均衡价格，不断释放鼓励农民增产的信号，势必导致供大于求、库存积压。以控制价格上涨为初衷的政策，最后异化为推动价格上涨的力量。

第三，用力不均导致结构扭曲。不同产品支持政策力度的非对称性，扭曲了激励信号，从而扭曲了种植结构。这在东北地区表现得尤为突出。2008至2013年，玉米和大豆临时收储价分别累计提高49%和24%，导致玉米种植挤压大豆种植；同期，粳稻最低收购价累计提高83%，导致部分旱地改为水田。粮食大县奖励政策也具有以高产作物替代低产作物的激励效果。