叶兴庆 促进我国农业支持政策转型的总体思路——从增产导向到竞争力导向
【摘要】文 | 叶兴庆 （国务院发展研究中心农村经济研究部部长）
我国农业正处于艰难的转型阶段。这不仅包括从粗放、透支到集约、永续的资源利用方式转型，从“家家包地、户户种田”到经营权流转、适度规模的经营方式转型，而且包括从增产导向到竞争力导向的农业支持政策转型。根据工业化城镇化发展程度的提高、国内外市场价格对比关系的变化，借鉴发达经济体农业支持政策转型的经验教训，加快构建竞争力导向的农业支持政策体系，提高农业的综合效益和竞争力，是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，也是实现我国农业现代化的必然要求。
改革开放以来，除少数几个时段因农产品卖难出现过把结构调整作为农业政策的主要目标外，其他多数时期我国农业政策的主要目标是促进增产、保障供给。其他多数时期我国农业政策的主要目标是促进增产、保障供给。这里对以增产为导向的农业支持政策体系的形成背景、主要内容和基本特征进行论述。
（一）以增产为导向的农业支持政策体系的形成背景
尽管在制定农业政策时要考虑多种因素，但“吃饱肚子是第一位的”。特别是2004年以来，我国再次连续多年把促进粮食等大宗农产品增产放在农业发展的优先位置，逐步建立起一套增产导向的农业支持政策体系。这么做，既是现实需要，也有操作空间。
从现实需要看，寄希望于通过促进粮食等大宗农产品增产以应对通胀压力。2003年第四季度以来，全国粮食价格出现过3轮快速上涨，每次都带动食品价格和居民消费价格相应上涨，进而推动出台新的粮食增产措施。2003年第四季度，从南方地区开始，大米价格出现迅猛上涨，并推动全国粮食价格普遍上涨。为应对此轮粮食价格上涨，2003年10月和2004年3月，国务院连续召开全国农业和粮食工作会议、全国农业和粮食生产工作会议，要求各地抓好粮食生产和市场供应工作。2007下半年至2008年上半年，受国际市场大宗农产品价格暴涨的传导，国内农产品价格出现快速上涨。在此背景下，2008年3月，国务院召开全国农业和粮食生产电视电话会议，宣布一系列支持农业和粮食生产的政策。2010年下半年至2011年上半年，受自然灾害、游资炒作等因素影响，食品价格全面上涨推动居民消费价格指数快速上涨。为应对这个局面，2011年2月，国务院召开全国粮食生产电视电话会议，出台了抗旱浇麦补贴、抗旱机具购置补贴、小麦返青拔节弱苗施肥补贴等政策。在这三个时间节点，决策层均希望通过发展粮食和农业生产，以管理好通胀预期、稳定消费价格总水平，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。
从操作空间看，财政收入快速增长使国家有底气加大农业支持保护力度，国内农产品价格低于国际市场使国家可以把提价作为刺激农业增产的政策工具。2002年召开的党的十六大明确提出实施统筹城乡发展战略，随后几年中央作出“多予少取放活”“工业反哺农业、城市支持农村”“以城带乡、以工补农”等重大决策，这为采取措施促进农业增产提供了思想和认识基础。2003-2013年，全国一般公共预算收入从21715亿元增长到129210亿元，年均增长19.5%，这为加大农业投入提供了财力基础。2013年以前，我国大宗农产品价格普遍低于进口到岸税后价格，国家通过提高最低收购价和临时收储价以刺激粮食等大宗农产品生产，不至于造成价格倒挂和进口增加。
（二）以增产为导向的农业支持政策体系的主要内容
需要与可能兼备，使增产导向的农业支持政策体系逐步建立起来。这套政策体系的“四梁八柱”包括以下方面：
一是以增产为导向的粮食最低收购价政策。截至2003年底，经过多年市场化改革，除粮食、烟草、蚕茧等少数品种外，我国其他多数农产品已放弃国家定价和国家收购政策。2004年，国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，决定全面放开粮食收购市场，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。作为此次改革的核心内容，粮食价格形成机制实现了市场化，即“一般情况下，粮食收购价格由市场供求形成”。与此同时，这次改革也为国家定价和国家收购预留了一定空间，即“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”。粮食最低收购价政策具有“四特”的特点：特定的情形，只在粮食供求发生重大变化时才实行，一般情形下不实行；特定的品种，只有短缺的重点粮食品种才实行，一般粮食品种不实行；特定的地区，只有粮食主产区才实行，一般地区不实行；特定的时段，只在预案规定的时期内实行，其他时间不实行。遵照这一构想，2004年出台了稻谷最低收购价政策，2006年又出台小麦最低收购价政策。此后尽管地方有要求，但中央再也没有扩大最低收购价政策的品种范围。尽管如此，稻谷和小麦最低收购价政策逐步偏离了严重供大于求时才进行托市的初衷，演变为刺激农民增加生产的政策工具，最低收购价水平经历了多次提高。特别是2008—2014年，稻谷最低收购价连续7年提高，累计提价幅度达到早籼稻93%、中晚籼稻92%、粳稻107%；2009年至2014年，小麦最低收购价连续6年提高，累计提价幅度达到白小麦64%、红小麦和混合麦71%。
二是以增产为导向的临时收储政策。国家为解决部分重要农产品价格下跌和“卖难”问题，在主产区针对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等临时实施托市政策。国家委托符合一定资质条件的农产品收储企业，按国家确定的收储价、收储量、质量标准收购农民当年所产的农产品。2007年、2008年和2009年，国家先后对东北主产区的玉米、大豆，以及湖北、安徽等省的油菜籽实行临时收储政策。从2011年到2013年，国家连续3年对全国棉花主产区的棉花实行了临时收储政策，临储收购量接近当年棉花产量。从2011/12年到2012/13年，国家连续两个榨季对全国糖料主产区的食糖实行了临时收储政策。临储政策与最低收购价政策，共同点在于都属于中央事权、由中央财政承担费用；不同之处在于，最低收购价在播种前公布、临储价在即将收获时公布，最低收购价收购不限量、临储收购量自上而下分配。总体而言，临储政策的“含金量”不如最低收购价政策。临储政策本质上是中央与地方博弈的结果。从2004年粮食流通体制改革的宗旨意图看，中央本不想扩大粮食最低收购价政策的实施范围。但地方从当地利益出发，请求中央将当地主产品种纳入国家托市收购计划，作为中央事权，由中央财政承担费用。在利益博弈过程中，中央出台类似最低收购价政策但实际含金量略逊一筹的临储政策。