农业部长韩长赋再谈"三权"分置 充满政治智慧的制度

【摘要】

党的十九大报告强调，完善承包地“三权”分置制度。土地“三权”分置，是继家庭承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是习近平总书记“三农”思想重要组成。从“两权”分离到“三权”分置，是适应生产力发展、顺应农民意愿、符合农村实际、继往开来的制度变革，是改革开放以来农村土地制度的与时俱进。

习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。2016年，习近平总书记主持中央深改小组会议，审定下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。党的十九大报告进一步强调，要完善承包地“三权”分置制度。土地“三权”分置，是继家庭承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是习近平“三农”思想重要组成。

一、“三权”分置具有丰富的创新内涵

“三权”分置的演变历程，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。人民公社时期，农村集体土地所有权和经营权“两权”合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放以后，农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权”分离，土地集体所有、家庭承包经营。党的十八大以来，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行“三权”分置，这是农村改革又一重大创新。

一是统筹解决了稳定与放活的问题。土地制度是国家的基础性制度，在土地问题上要有历史耐心。从“两权”分离到“三权”分置，以稳定为基础，以放活为目标，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，促进农村资源要素合理配置，推动多种形式的规模经营发展，进一步解放和发展了农村社会生产力。总有人认为，一家一户搞不了现代化，要把承包地收回来，实行集体经营。但回到集体统一经营，这条路早已证明是走不通的。“三权”分置创造性地处理了变与不变的关系，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、土地承包关系的不变，来适应土地作为生产要素的流动、农业经营方式的多样化，顺应了农民想保留承包权、又想流转经营权的意愿，既没有回到人民公社归大堆的老路，也没有否定家庭承包经营的基础性地位，推动农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化发展，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。

二是统筹解决了公平与效率的问题。土地是财富之母。“两权”分离实行农户平均承包土地，保障每个农村人口基本生存发展权利，解决了十几亿人口的温饱问题。但在土地分包过程中，不少地方实行水旱、肥瘦、远近搭配，导致承包土地细碎化，全国户均耕地7.5亩、5.7块，农业生产效率难以提升。“三权”分置找到了兼顾公平和效率的有效办法，通过土地经营权的流转，促进经营权的协商交换、土地整理，实现小块变大块、连片经营;通过经营权的流转、托管等，发展多种形式适度规模经营，提高了土地产出率、劳动生产率、资源利用率。

三是统筹解决了封闭与开放的问题。我国农村土地承包采取农村经济组织内部的家庭承包方式，只有集体经济组织成员才有资格承包土地。在“两权”分离制度下，土地承包经营权在一起，谁承包谁经营，承包者就是经营者，承包经营权具有一定的封闭性、排他性。“三权”分置后，实现了承包权和经营权分离，承包权是成员权，在集体经济组织内封闭运行，保障了集体经济成员的合法权益;经营权是用益物权，具有开放性、社会性。这样一来，农村土地可以由本村人经营，可以将经营权流转给外村人，也可以流转给城里人，实现了土地资源在更大范围内优化配置。

四是统筹解决了外出务工与“谁来种地”的问题。近年来，随着大量农村劳动力向城镇和二三产业转移就业，农村青壮年劳动力大幅减少，加上农业生产成本不断上升，农业经营效益持续降低，农业劳动力兼业化、老龄化、妇女化问题突出。“三权”分置推动了土地经营权流转，全国2.3亿农户中流转土地的超过了7000万户，比例近30%，促进了农村分工分业。外出务工农民安心进城，新型职业农民茁壮成长，农民务工务农各得其所，新型经营主体蓬勃发展，解决了农村“谁来种地”的问题。目前全国各类新型经营主体达到270万家，新型职业农民超过1200万人，成为发展现代农业的生力军和领头羊。